Di Francesco Del Castillo – Funzionario archivista informatico del Comune di Rivoli ed esperto digitale “Pnrr” per la Regione Emilia-Romagna
pagoPA è la piattaforma dello Stato che consente di eseguire pagamenti elettronici (online) verso la Pubblica Amministrazione. Utilizzarla è un obbligo per tutti gli Enti Pubblici, almeno dal 28 febbraio 2021, data fissata dopo numerose proroghe.
Tuttavia, al di là degli obblighi di Legge che portano con sé un apparato piuttosto articolato di deroghe ed eccezioni, tanto oggettive (pagamenti tramite F24) quanto soggettive (gestori di pubblici servizi), vogliamo qui evidenziare le opportunità e i benefici che una corretta implementazione di un sistema di pagamenti basato su pagoPA può offrire agli Enti Pubblici, superando quindi un approccio meramente adempimentale, che talvolta punta a individuare pieghe normative che consentano di sottrarsi agli adeguamenti piuttosto che sfruttarli per migliorare l’efficienza della propria azione amministrativa.
Lo scopo di questo contributo è fornire degli spunti su come utilizzare le caratteristiche di PagoPA per la revisione e l’aggiornamento del modo di gestire le entrate dell’ente, con l’intento di indirizzare e qualificare la domanda verso i fornitori It. L’attenzione è quindi rivolta più agli effetti sui processi che ai dettagli tecnico-informatici di funzionamento di PagoPA.
Cos’è pagoPA?
PagoPA è una piattaforma intesa come insieme di regole (formati elettronici, semantiche, interfacce) con cui gli attori coinvolti nel processo di pagamento si scambiano informazioni e documenti, che si accompagnano al trasferimento di denaro che, sostanzialmente, continua a perfezionarsi tramite gli strumenti e i canali tradizionali. Sono attori dell’ecosistema pagoPA: gli enti creditori (Ec), i prestatori di servizi di pagamenti (Psp), partner tecnologici e intermediari tecnologici (Pt o It), il debitore (cittadino o impresa), PagoPA spa. Quest’ultima, Società pubblica, gestisce anche il nodo dei pagamenti-Spc, l’infrastruttura informatica che funge da punto di smistamento dei messaggi che gli attori si scambiano, ed è il soggetto al quale Ec e Psp si rivolgono per entrare a far parte di pagoPA.
Obblighi di legge e vantaggi
L’obbligo di Legge e le regole a corredo si soffermano sull’esecuzione del pagamento e, come del resto si conviene ad atti di natura normativa nazionali, non trattano direttamente, in senso prescrittivo, le fasi che precedono e seguono il materiale trasferimento da debitore a ente creditore.
Come immediato vantaggio, ben enfatizzato da comunicazione e documentazione ufficiali, l’adesione alla piattaforma PagoPA da parte di enti creditori da una parte e prestatori di servizi di pagamento dall’altra supera la necessità di instaurare singoli contratti di servizio fra Psp ed Ec per consentire al primo di raccogliere pagamenti (tradizionalmente limitati a specifiche tipologie) in favore del secondo. Una volta completata la federazione al sistema, la questione diventa squisitamente tecnica e si riduce all’implementazione degli strumenti tecnologici e delle relative procedure. Lato debitore, ciò si riflette nella possibilità di scegliere, fra una pluralità indefinitamente ampia di operatori e strumenti, dove e come pagare quanto dovuto alla pubblica amministrazione.
Si tratta evidentemente di una notevole semplificazione amministrativa per l’ente creditore. A ben vedere però, i veri vantaggi e benefici si ottengono quando pagoPA diventa l’occasione per rivedere nel profondo il percorso di vita di un pagamento, che parte dalla nascita dell’esigenza di pagamento (del tutto indipendente da questioni tecnologiche) e si conclude con la contabilizzazione e la regolarizzazione del pagamento. Tale percorso è evidenziato anche nella documentazione ufficiale di pagoPA (disponibile e ben organizzata sul sito web https://www.pagopa.gov.it), che contiene anche alcune indicazioni procedurali e tecniche per gestire le parti del processo di pagamento interne all’amministrazione. Tuttavia, la documentazione ufficiale, ha lo scopo principale di stabilire e illustrare le regole cogenti per le comunicazioni che transitano attraverso il nodo dei pagamenti: verifica della disponibilità al pagamento della posizione debitoria, scambio di richiesta e successiva ricevuta di pagamento, effettivo pagamento, scambio periodico dei flussi di rendicontazione (riepilogo dei pagamenti ricevuti da un Psp per un dato Ec) ecc.
Del resto, la definizione delle procedure interne all’ente creditore attiene all’autonomia organizzativa di quest’ultimo, chiamato a progettarle e implementarle sia in conformità a quanto previsto per il dialogo con i soggetti esterni sia in ottica di efficienza del proprio funzionamento. In generale, quando un processo è interessato da un’innovazione digitale, è buona norma rivederlo nel suo complesso, dall’inizio alla fine. Questo impone la trasformazione digitale e l’adozione di pagoPA non fa eccezione, anzi, è un esempio completo ed esemplare di come sia fondamentale avere chiaro l’intero processo e formalizzarlo esplicitamente, così da raccogliere tempestivamente dati e documenti utili per le fasi successive, pena il rischio di non riuscire a recuperarli più e trasformare un possibile beneficio in un aggravio procedurale.
Visione d’insieme sul processo
La necessità di una visione d’insieme appare lampante se si osserva quanto avviene nelle fasi finali del percorso di pagamento. Il prestatore di servizi di pagamento raccoglie ogni giorno quanto incassato e destinato a uno stesso conto corrente (bancario o postale) dell’ente creditore e ce lo riversa tramite un trasferimento SCT Sepa (un bonifico, insomma). Il contabile dell’ente vedrà nel giornale di cassa o nell’estratto conto un movimento eseguito dal PSP che ha come causale un codice alfanumerico apparentemente poco significativo: informazioni che, da sole, sono del tutto insufficienti per regolarizzare i pagamenti, contabilizzarli correttamente ed associarli alle posizioni debitorie che chiude. Contestualmente, però, il PSP rende disponibile sul nodo dei pagamenti il flusso di rendicontazione: si tratta di un documento XML che, in sintesi, contiene un elenco di ulteriori codici alfanumerici (gli Iuv – “Identificativi univoci di versamento”) che individuano i singoli pagamenti che compongono il riversamento cumulativo. Tuttavia, anche questo documento da solo non basta. Per ogni Iuv occorre identificare il debitore, l’oggetto del pagamento e le corrette voci di bilancio (capitolo, articolo e accertamento, per gli Enti Locali) su cui imputare il pagamento stesso. Ciò può avvenire solo se questi dati sono stati ben definiti al momento della creazione della posizione debitoria e sono stati opportunamente annotati nel cosiddetto archivio dei pagamenti in attesa e, soprattutto, solo se si è stabilita una connessione efficace fra quest’ultimo e il software di contabilità, così da automatizzare – come possibile e doveroso! – il processo di riconciliazione e rendicontazione dei pagamenti pagoPA.
In un disegno ideale l’archivio dei pagamenti in attesa è il cuore dell’implementazione di pagoPA in un ente. Questo contiene le informazioni sulle posizioni debitorie ed è fornito, solitamente, dal partner tecnologico, che mette a disposizione dell’ente anche l’interfaccia grafica per accedere all’archivio e gestire le posizioni debitorie e gli strumenti di interoperabilità per connettere all’archivio i software gestionali.
L’attualizzazione dell’importo e la scadenza delle posizioni debitorie
La fase di creazione della posizione debitoria (o pagamento in attesa) è quindi fondamentale e determina la qualità di tutto il processo, non solo della rendicontazione finale.
Il citato connettore con il software di contabilità non è l’unico indispensabile, poiché serve connettere all’archivio dei pagamenti anche tutti i software gestionali (servizi online inclusi) a supporto delle attività dell’ente che generano esigenze di pagamento, così che si possano creare e modificare nel tempo le posizioni debitorie. Infatti, un ulteriore punto di forza di PagoPA è la possibilità di attualizzare, potenzialmente in tempo reale, l’importo del pagamento dovuto. Questo è possibile perché preliminarmente al pagamento della posizione debitoria, avviene una comunicazione fra prestatore di servizi di pagamento ed ente creditore volta a verificare sia l’esigibilità del debito sia il suo corretto importo che potrebbe, rispetto al momento della creazione della posizione debitoria, variare in ragione di applicazione di riduzioni, interessi di mora, sanzioni o di altre logiche legate alla natura del pagamento. Se il concetto di attualizzazione in sé è semplice, meno semplice è applicarlo in concreto e definire logiche e procedure che siano possibilmente applicabili a tutte le tipologie di pagamento. In più, tali logiche devono essere tecnologicamente sostenibili: per esempio, aggiornamenti massivi delle posizioni potrebbero rallentare il sistema o rendere indisponibili i pagamenti per un certo lasso di tempo, oppure aggiornamenti automatizzati sulla base di formule preimpostate potrebbero non avere a disposizione tutti i dati necessari (si pensi agli importi che dipendono dalla data di notifica). Una strada sostenibile sembrerebbe l’interrogazione puntuale del gestionale che ha generato l’esigenza di pagamento nel momento in cui il debitore avvia il pagamento stesso: in questa ipotesi aumenterebbe il numero di interfacce e banche date da attraversare per eseguire il pagamento e il buon esito della transazione dipenderebbe dalla costante disponibilità delle connessioni coinvolte (che, del resto, è condizione essenziale del digitale). In definitiva, l’attualizzazione dell’importo è una questione aperta sula quale vale la pena riflettere e investire: basti pensare che, una volta risolta, verrebbe meno l’esigenza di verificare la congruità dei pagamenti ricevuti, attività faticosa in sé e potenzialmente infruttuosa, visto che talvolta recuperare somme irrisorie è sproporzionatamente oneroso.
Parallelamente alla questione dell’attualizzazione viaggia quella della scadenza delle posizioni debitorie o, meglio, della possibilità di pagarle. Come si apprezza nell’esperienza da utente esterno, l’avviso di pagamento pagoPA, analogico o veicolato tramite AppIO, reca con sé una data di scadenza. Questa, tuttavia, nelle regole pagoPA non è la data tassativa dopo la quale la posizione debitoria non è più pagabile ma, di fatto, è un’indicazione “estetica”, non necessariamente legata a modifiche dello stato della posizione debitoria. Sta all’organizzazione dell’ente creditore impostare sul proprio archivio dei pagamenti le logiche con cui, in dipendenza della natura del debito e di eventuali specifici obblighi normativi sulla sua riscossione, la posizione debitoria muti nel tempo il suo stato verso quello di “trasferita” o “chiusa”. Non esistono regole predefinite valide per tutti i casi, perché prassi e contesti operativi sono variegati: i crediti non riscossi entro un certo termine potrebbero essere trasferiti a un soggetto terzo, oppure per pagamenti ripetitivi (es.: canoni di locazione) si potrebbe prediligere un recupero periodico del non riscosso con conseguente scelta di lasciare le posizioni comunque aperte per un periodo più lungo ecc. Va quindi sottolineato quanto anche la gestione dello stato della posizione debitoria sia un aspetto da considerare per tempo, in fase di impostazione del sistema di pagamenti pagoPA, come ulteriore snodo fondamentale del percorso di vita del pagamento.
Ulteriori vantaggi
Per arricchire il quadro, a livello di mera suggestione, un archivio dei pagamenti pagoPA completo, unitario e connesso può consentire: di esporre agli utenti (cittadini e imprese) un servizio online che consenta di avere il quadro completo dei pagamenti effettuati e da effettuare verso l’ente; di migliorare la capacità dell’ente di tenere sotto controllo lo stato di riscossione dei crediti e di avviare le fasi di recupero di quanto non riscosso, anche, dove la natura del pagamento lo consenta, con avvisi bonari tramite e-mail o AppIO; ipotizzare logiche di compensazione fra crediti e debiti ecc.
Perché tutto funzioni mantenendo la complessità del sistema informativo dell’ente a un livello sostenibile, è auspicabile che l’archivio e il software di gestione dei pagamenti pagoPA siano unici. Purtroppo, nella “vita reale”, si osserva la tendenza dei fornitori di software gestionali a offrire soluzioni complete del servizio di partner tecnologico, per semplificare la messa in produzione del software e non sviluppare un nuovo (e costoso) connettore verso il partner tecnologico già attivo per l’ente: tuttavia, se si intende sfruttare a pieno le opportunità di pagoPA, alla semplificazione immediata corrisponde – e potrebbe diabolicamente manifestarsi in un secondo momento – la necessità di stabilire un numero maggiore di connessioni con altre componenti del sistema informativo (fra cui contabilità, pagina personale dei pagamenti e sistema di gestione informatico dei documenti) con aggravio di costi e aumento (giustificato?) della complessità del sistema informativo.
L’avviso “Pnrr” per pagoPA
Fra gli avvisi “Pnrr” attualmente pubblicati – che sono stati già oggetto di un accurato approfondimento su queste pagine – ce n’è uno, rivolto esclusivamente ai Comuni, per incrementare l’uso di pagoPA. Anche l’avviso “Pnrr” focalizza l’attenzione sulla fase di pagamento, poiché individua come risultato da conseguire la messa a disposizione dell’utente esterno di un certo numero di tipologie di pagamento, senza porre vincoli sulla qualità dell’implementazione complessiva di pagoPA relativamente all’intero percorso di vita del pagamento. I contributi messi a disposizione dal “Pnrr”, tuttavia, sembrano finalmente fornire agli enti almeno la disponibilità economica per incidere significativamente sulla qualità dei propri processi e rivederli o migliorarli in chiave digitale. Nella maggior parte dei casi, questo richiede di acquisire consapevolezza sulle reali potenzialità della trasformazione digitale e delle piattaforme messe a disposizione dallo Stato e di richiedere ai fornitori It qualità sempre maggiore per le soluzioni che propongono.