di Matteo Sisti
Premesse
Il nostro punto di partenza per un approfondimento sull’attività di fascicolazione da parte della Pubblica Amministrazione e in particolare sulle tipologie di fascicoli informatici che possono essere formati, consiste nella prescrizione contenuta al punto 3.3.1 delle Linee guida AgID sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici[1], in cui si stabilisce che: “Nelle Pubbliche Amministrazioni l’Area Organizzativa Omogenea gestisce i flussi documentali mediante fascicoli informatici predisposti secondo il piano di classificazione e relativo piano di organizzazione delle aggregazioni documentali ai sensi dell’art. 64 del Tuda[2], anche con riferimento a fascicoli non afferenti a procedimenti”.
La gestione dei flussi documentali, successivamente alla registrazione informatica dei documenti nel Registro di protocollo o nei Registri particolari, deve quindi prevedere:
– l’attività di classificazione, che attraverso l’indice di classificazione assegnato al documento individua la funzione e la relativa macro-attività della P.A. in cui, nell’ambito del piano di classificazione (o titolario), il documento è astrattamente collocato;
– l’aggregazione dei documenti classificati in fascicoli che raccolgono la documentazione sulla base dei procedimenti e delle attività concretamente poste in essere e che sono aperti – di norma – nella medesima partizione del titolario cui i documenti del fascicolo sono stati ricondotti per il tramite della classificazione.
Lo stretto legame che unisce classificazione e fascicolazione è del resto evidente se si considera la finalità del piano di organizzazione delle aggregazioni documentali previsto dalle Linee guida, ovvero lo “strumento”, definito dal Responsabile della gestione documentale nell’ambito del manuale di gestione, che deve essere “integrato con il sistema di classificazione a partire dai livelli gerarchici inferiori di quest’ultimo e finalizzato a individuare le tipologie di aggregazioni documentali (tipologie di serie e tipologie di fascicoli) che devono essere prodotte e gestite in rapporto ai procedimenti e attività in cui si declinano le funzioni svolte dall’Ente”[3].
Merito delle Linee guida, quindi, è quello di aver esplicitato chiaramente che le Amministrazioni non debbono solamente garantire la formazione di fascicoli informatici destinati a raccogliere, come previsto dall’art. 41, comma 2, del Dlgs. n. 82/2005 (cd. “Cad”), gli atti, i documenti e i dati riconducibili ad un procedimento amministrativo, ma pianificare anche l’aggregazione della documentazione in fascicoli di tipologie diverse formati anche in relazione alle molteplici attività svolte.
Del resto, l’art. 64, comma 2, del Tuda, richiamato dalle Linee guida, stabilisce che i sistemi per la gestione dei flussi documentali includono i procedimenti amministrativi, non limitandosi, quindi, alla sola gestione della documentazione prodotta durante il loro svolgimento, e che la finalità dei predetti sistemi consiste nel raggiungimento di obiettivi che comprendono la gestione dell’intero patrimonio documentale dell’ente, ovvero il miglioramento dei servizi e il potenziamento dei supporti conoscitivi delle amministrazioni secondo i criteri di economicità, di efficacia dell’azione amministrativa e di pubblicità stabiliti dalla legge.
Entrando nel merito delle diverse tipologie di fascicoli che devono essere individuate dal piano di organizzazione delle aggregazioni documentali – e concretamente formate nell’ambito dell’attività di gestione documentale – le Linee guida riprendono di fatto la classificazione e le definizioni contenute nel saggio di Gianni Penzo Doria, pubblicato nel 2007 in “Archivi & Computer”, intitolato Il fascicolo archivistico: le cinque tipologie e i modelli organizzativi[4]. Le stesse tipologie, inoltre, sono già state indicate come «convenzionalmente definite» nella relazione finale del Gruppo di lavoro, promosso da AgID nel 2016, per la “Diffusione, in collaborazione con MiBACT, di un modello di titolario di classificazione per le P.A.”[5].
Le predette tipologie di fascicoli che possono essere formate durante la fase di gestione documentale sono quindi elencate e sommariamente descritte anche nell’Allegato “5” alle Linee guida, dedicato ai metadati, e precisamente nel quarto capitolo in cui sono specificati i metadati delle aggregazioni documentali informatiche (fascicoli e serie). Tra questi, infatti, è previsto che il metadato “Tipologia fascicolo”[6] possa assumere esclusivamente uno dei seguenti valori:
– affare;
– attività;
– procedimento;
– persona fisica;
– persona giuridica.
Tipologie di fascicoli informatici ed esempi
Come anticipato, l’allegato 5 alle Linee guida contiene alcune brevi definizioni delle tipologie di fascicoli che le P.A. possono formare in corrispondenza delle diverse partizioni in cui il piano di classificazione dell’ente è articolato. Prima di trattarle singolarmente, è però utile richiamare ancora il già citato saggio di Penzo Doria, da cui sono estrapolate le definizioni contenute nell’allegato 5 alle Linee guida e che quindi rappresenta uno strumento operativo prezioso per le amministrazioni che procederanno con la redazione del piano di organizzazione delle aggregazioni documentali. Oltre ad approfondire in maniera più dettagliata, rispetto a quanto contenuto nelle Linee guida, le caratteristiche delle singole tipologie di fascicoli, fornendo anche numerosi esempi pratici, Penzo Doria chiarisce preliminarmente il significato di concetti quali procedura, processo e procedimento: la comprensione della loro differenza è infatti condizione necessaria per la definizione di un piano in cui le diverse tipologie di fascicolo siano correttamente distinte.
Riportiamo di seguito, quindi, le definizioni dei fascicoli informatici contenute nell’allegato 5 alle Linee guida, integrandole con ulteriori considerazioni ed esempi già proposti da Penzo Doria ma anche dal Gruppo di lavoro per la formulazione di proposte e modelli per la riorganizzazione dell’archivio dei comuni (nelle Linee guida per l’organizzazione dei fascicoli e delle serie dei documenti prodotti dai comuni italiani in riferimento al piano di fascicolazione, realizzate nell’ottobre 2005)[7].
Fascicolo di affare
“Conserva i documenti relativi a una competenza non proceduralizzata, ma che nella consuetudine amministrativa la PA deve concretamente portare a buon fine. Il fascicolo per affare ha una data di apertura e una durata circoscritta”.
La competenza cui il fascicolo si riferisce non prevede l’adozione di alcun provvedimento finale “inteso come atto dotato di capacità di incidere nella sfera giuridica di terzi”[8].
Possono rientrare in questa casistica i fascicoli formati in occasione di corsi di formazione professionale o di addestramento per il personale.
Fascicolo di attività
“Comprende i documenti prodotti nello svolgimento di un’attività amministrativa semplice che implica risposte obbligate o meri adempimenti, per la quale quindi non è prevista l’adozione di un provvedimento finale. Ha in genere durata annuale”.
Nel caso del fascicolo di attività, a differenza di quello di affare, i documenti si riferiscono ad una competenza proceduralizzata, che prevede quindi lo svolgimento di attività ripetitive, sequenziali, condivise tra chi le attua, che possono essere descritte sotto forma di regole (formalizzate o riconosciute come consuetudini). Inoltre, in questa tipologia di fascicolo, spesso confluiscono documenti vincolati nella forma e in alcuni casi anche nel contenuto (se ad esempio lo svolgimento dell’attività preveda l’utilizzo di modulistica dedicata).
Un esempio è il fascicolo (annuale) che conserva le richieste di informazioni archivistiche e per motivi di studio ricevute dall’amministrazione (che potrebbero essere compilate appunto su modulistica predisposta ad hoc) e le relative risposte.
Fascicolo di procedimento
“Conserva una pluralità di documenti che rappresentano azioni amministrative omogenee e destinate a concludersi con un provvedimento amministrativo”).
Un esempio è il fascicolo aperto per raccogliere la documentazione relativa al procedimento per il reclutamento del personale, che si conclude con l’approvazione della graduatoria, che in questo caso consiste nel provvedimento finale in seguito alla cui pubblicazione il fascicolo può essere chiuso.
Fascicolo di persona fisica
“Comprende tutti i documenti, anche con classifiche diverse, che si riferiscono a una persona fisica. Quasi sempre i fascicoli intestati alle persone restano correnti per molti anni, costituendo serie aperte”.
Nel caso del fascicolo di persona, i documenti conservati sono prodotti e acquisiti nell’ambito di procedimenti amministrativi, attività e affari diversi. Il fascicolo di persona può anche non essere aperto al livello più basso del titolario di classificazione; ad esempio, nel caso dei comuni, il fascicolo di personale può essere aperto al Titolo III (Risorse umane) ed in esso possono confluire documenti classificati nelle diverse classi in cui il titolo è articolato.
Esempi di questa tipologia di fascicolo sono, oltre al fascicolo di personale sopra citato (ovvero il fascicolo per ogni dipendente o assimilato), il fascicolo di assistito, che ad esempio è formato nei comuni nell’ambito dello svolgimento di determinati servizi alla persona, e che può invece essere aperto a livello di classe; nei comuni, ad esempio, il fascicolo di assistito può essere aperto in ognuna delle classi 9-14 del Titolo VII (Servizi alla persona)[9].
Fascicolo di persona giuridica
“Comprende tutti i documenti, anche con classifiche diverse, che si riferiscono a una persona giuridica. Quasi sempre i fascicoli intestati alle persone restano correnti per molti anni, costituendo serie aperte”.
Con riferimento al fascicolo di persona giuridica, essendo le modalità di gestione e conservazione molto simili a quelle del fascicolo di persona, ci si limita a fornire qualche esempio: nel caso dei comuni, possono essere formati (al livello di classe) un fascicolo per ogni ente controllato o per ogni ente o associazione cui il comune partecipa[10]; nel caso delle soprintendenze archivistiche, può essere formato invece un fascicolo per ogni ente vigilato.
Considerazioni finali
Il tema della fascicolazione nelle P.A. non può certo esaurirsi con la definizione delle tipologie dei fascicoli informatici che possono essere formati, anche se è indiscutibile la centralità e la complessità dell’attività di analisi, che dovrà essere svolta in seno all’Area Organizzativa Omogenea e in particolare dal Responsabile della gestione documentale, necessaria per la redazione del piano di organizzazione delle aggregazioni documentali; questo, dovrà necessariamente essere prodotto a partire dai dati relativi alle tipologie di procedimento che le P.A., ai sensi di quanto previsto dall’art. 35 del Dlgs. 33/2013[11], devono pubblicare nella Sezione Amministrazione trasparente del proprio sito istituzionale.
Se da una parte, infatti, le fasi di formazione e gestione dei fascicoli informatici, che possono essere anche organizzati in sottofascicoli ed aggregati in serie, devono prevedere la contestuale memorizzazione, nel sistema di protocollo informatico, del set di metadati previsti dall’allegato 5 alle Linee guida, dall’altra è utile ricordare, soprattutto alla luce della proliferazione dei servizi online messi a disposizione dei cittadini, la necessità di costituire fascicoli di procedimenti per i quali sia garantita la possibilità di essere direttamente consultati ed alimentati da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento e dagli interessati, così come previsto dall’art. 41, comma 2-bis del Cad.
Infine, non meno rilevante e complessa appare anche la questione della conservazione (e dell’eventuale scarto) dei fascicoli informatici, che dovrà necessariamente tenere conto delle specificità del sistema di conservazione ed essere pianificata nel rispetto dell’obbligo sancito dall’art. 44, comma 1-bis, del Cad, che prevede che “almeno una volta all’anno il responsabile della gestione dei documenti informatici provvede a trasmettere al sistema di conservazione i fascicoli e le serie documentarie anche relative a procedimenti non conclusi”.
[1] D’ora in avanti solamente Linee guida.
[2] Dpr. n. 445/2000.
[3] La definizione di piano dell’organizzazione delle aggregazioni documentali riportata è contenuta nell’allegato 1 (Glossario) alle Linee guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici.
[4] G. Penzo Doria, Il fascicolo archivistico: le cinque tipologie e i modelli organizzativi , in «Archivi & Computer», a. XVII, fascicolo 2-3/2007, pp. 22-49, disponibile all’indirizzo https://www.procedamus.it/images/materiali/fascicolo_5_tipologie_2007.pdf.
[5] Precisamente al cap. 5 intitolato Classificazione e fascicolazione; la relazione e il modello di titolario di classificazione per le P.A. prodotti dal Gruppo di lavoro in collaborazione con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (MiBACT) sono disponibili al link https://www.agid.gov.it/it/piattaforme/conservazione/forum-conservazione
[6] Si ricorda che il metadato Tipologia fascicolo deve essere obbligatoriamente valorizzato nel caso in cui il campo TipoAggregazione del metadato Identificativo dell’Aggregazione documentale abbia assunto il valore di ‘Fascicolo’.
[7] Disponibili al link http://www.archivi.beniculturali.it/index.php/cosa-facciamo/progetti-di-tutela/progetti-conclusi/item/551-archivi-dei-comuni
[8] Penzo Doria, Il fascicolo archivistico, cit., p. 29.
[9] Nel caso degli esempi riportati ci si riferisce al titolario proposto dal Gruppo di lavoro per la formulazione di proposte e modelli per la riorganizzazione dell’archivio dei comuni. Si riportano i titoli delle classi citate: Prevenzione, recupero e reintegrazione dei soggetti a rischio (9), Informazione, consulenza ed educazione civica (10), Tutela e curatela di incapaci (11), Assistenza diretta e indiretta, benefici economici (12), Attività ricreativa e di socializzazione (13), Politiche per la casa (14) e Politiche per il sociale (15).
[10] Sempre con riferimento al titolario proposto dal Gruppo di lavoro per la formulazione di proposte e modelli per la riorganizzazione dell’archivio dei comuni, ci si riferisce al titolo I (Amministrazione generale), classe 15 (Forme associative per l’esercizio di funzioni e servizi e adesione del Comune ad Associazioni).
[11] Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.