di Fabrizio Lupone
La formazione, gestione e conservazione informatica dei processi e procedimenti amministrativi in tutto il loro ciclo di vita, dal punto di vista della struttura organizzativa dell’Ente, pone l’accento sulla necessità di nominare in modo formale nuove responsabilità previste dal Codice dell’Amministrazione Digitale che non siano delle teste di legno poste lì solo perché la normativa lo richiede, ma che possano sviluppare nel tempo quelle competenze trasversali necessarie per poter ricoprire il ruolo con responsabilità e autonomia.
In questo articolo andremo a sviscerare insieme la funzione e i compiti operativi del Responsabile della conservazione di un’Amministrazione Pubblica.
La conservazione degli oggetti digitali prodotti o acquisiti da un Ente pubblico durante lo svolgimento della propria attività amministrativa (documenti informatici amministrativi, registri, repertori, fascicoli informatici, serie informatiche) è definita dalla Linee Guida AgID come l’insieme delle attività finalizzate a definire ed attuare le politiche complessive del sistema di conservazione e a governarne la gestione in relazione al modello organizzativo adottato, garantendo nel tempo le caratteristiche di autenticità, integrità, leggibilità, reperibilità agli oggetti digitali conservati.
Gli oggetti digitali, che rappresentano l’archivio digitale dell’ente, si devono conservare secondo un modello organizzativo e rispettando le disposizioni del Codice dei Beni Culturali, del Codice dell’Amministrazione Digitale e delle regole tecniche stabilite dalle Linee Guida AgID in materia di formazione gestione e conservazione dei documenti, al fine di garantire la rilevanza amministrativa e giuridica agli oggetti digitali dell’archivio e assicurarne la memoria nel tempo.
La conservazione è costituita da un insieme di attività strategiche e di elevata responsabilità per l’ente pubblico e per il suo responsabile della conservazione anche in virtù delle disposizioni di cui all’art 43 comma 1-bis del Cad che stabiliscono, in caso di richiesta di accesso ai documenti informatici conservati, l’obbligo in capo all’ente pubblico di rendere disponibili a cittadini ed imprese i predetti documenti mediante servizi on-line accessibili previa identificazione con l’identità digitale Spid o Cie ed integrati con i servizi di cui agli artt. 40-ter e 64-bis del Cad.
Secondo l’art. 34 comma 1-bis del Cad le Pubbliche Amministrazioni possono procedere alla conservazione dei documenti informatici all’interno della propria struttura organizzativa oppure all’esterno della struttura organizzativa dell’Ente affidandola, in modo totale o parziale, nel rispetto della disciplina vigente, ad altri soggetti, pubblici o privati, cosiddetti conservatori che possiedono i requisiti di qualità, di sicurezza e organizzazione individuati delle Linee Guida AgID nonchè da un Regolamento sui criteri per la fornitura dei servizi di conservazione dei documenti informatici emanato da AgID, avuto riguardo all’esigenza di assicurare la conformità dei documenti conservati agli originali nonchè la qualità e la sicurezza del sistema di conservazione.
La quasi totalità degli enti pubblici in Italia ha scelto il modello organizzativo dell’esternalizzazione del processo di conservazione a Conservatori specializzati, ma ciò non deve far credere all’ente e al suo responsabile della conservazione che venga esternalizzata anche la responsabilità giuridica della conservazione dell’archivio.
Il responsabile della conservazione è il soggetto che definisce e attua le politiche complessive del sistema di conservazione e ne governa la gestione con piena responsabilità ed autonomia. Nelle novellate Linee Guida, AgID chiarisce in modo inderogabile che il responsabile della conservazione mantiene la responsabilità giuridica generale, che non è delegabile, sui processi di conservazione degli oggetti digitale dell’Ente.
Il responsabile della conservazione in una P.A. deve essere individuato e nominato secondo i seguenti criteri:
a) è un ruolo previsto dall’organigramma del Titolare dell’oggetto di conservazione e richiede, quindi, una nomina formale con deliberazione;
b) è un dirigente o un funzionario interno formalmente designato e in possesso di idonee competenze giuridiche, informatiche ed archivistiche;
c) può essere svolto dal responsabile della gestione documentale o dal coordinatore della gestione documentale, ove nominato.
La responsabile della conservazione in un Ente non deve operare da solo, ma ai sensi dell’art. 44 del Cad comma 1-quater opera d’intesa con il Responsabile per la transizione digitale, con il Responsabile della gestione documentale, con il Responsabile del trattamento dei dati personali, con il Responsabile della sicurezza e con il Responsabile dei sistemi informativi, nella definizione e gestione delle attività di rispettiva competenza. Ciò è importante, perché le Pubbliche Amministrazioni o almeno quelle più strutturate devono entrare nell’ottica di adottare un modello organizzativo costituito da un team di responsabili che operano insieme, con riunioni periodiche in cui condividono le attività, affrontano le problematiche, selezionano i fornitori a cui affidare le attività, decidono in modo congiunto soluzioni ove necessario.
Per fare un esempio concreto, nelle pubbliche amministrazioni il responsabile della gestione documentale e il responsabile della conservazione operano insieme nella redazione del piano di conservazione, allegato al manuale di gestione documentale, con l’indicazione dei tempi entro i quali le diverse tipologie di oggetti digitali devono essere trasferite in conservazione ed eventualmente scartate. Altro adempimento su cui collaborano è quello previsto dall’art. 44 comma 1-bis del Cad secondo cui il Responsabile della gestione documentale, almeno una volta all’anno, provvede a trasmettere al sistema di conservazione i fascicoli e le serie documentarie anche relative a procedimenti non conclusi.
Si è detto che il Responsabile della conservazione può affidare, ai sensi dell’art. 34, comma 1-bis, lettera b) del Cad e sotto la propria responsabilità, la conservazione degli oggetti digitali dell’Ente ad altri soggetti conservatori, pubblici o privati, che offrono idonee garanzie organizzative, tecnologiche e di protezione dei dati personali. I conservatori a loro volta hanno adottato un organigramma del servizio di conservazione che prevede come ruolo apicale di responsabilità quello del responsabile del servizio di conservazione, che opera esclusivamente nel perimetro del servizio di conservazione erogato dal conservatore.
I requisiti del processo di conservazione, le responsabilità, i compiti e le modalità di interazione tra il responsabile della conservazione dell’ente pubblico e il responsabile del servizio di conservazione del conservatore devono essere per legge formalizzate nel manuale di conservazione dell’ente pubblico Titolare degli oggetti della conservazione e nelle specifiche del contratto di servizio o dell’accordo. Tali modalità trovano riscontro anche nel manuale di conservazione del conservatore.
Nel caso in cui il servizio di conservazione venga affidato dall’Ente ad un conservatore, le attività in capo al responsabile della conservazione dell’Ente individuate nel paragrafo 4.5 delle Linee Guida AgID dalla lett. a) alla lett. l) o alcune di esse, ad esclusione della lettera m), potranno essere affidate in delega al Responsabile del servizio di conservazione, rimanendo in ogni caso inteso che la responsabilità giuridica generale sui processi di conservazione, non essendo delegabile, rimane in capo al Responsabile della conservazione, chiamato altresì a svolgere le necessarie attività di verifica e controllo sull’operato del conservatore, in ossequio alle norme vigenti sul servizi affidati in outsourcing dalle P.A..
Il nominativo (cognome e nome ed eventualmente il codice fiscale) ed i riferimenti del responsabile della conservazione (ad esempio una mail di riferimento per le comunicazioni) devono essere indicati nelle specifiche del contratto o della convenzione di servizio con il conservatore, nel quale sono anche riportate le attività affidate al responsabile del servizio di conservazione.
Operativamente, quindi, il responsabile della conservazione dell’ente pubblico deve garantire, in collaborazione con gli altri responsabili dell’ente e con il responsabile del servizio di conservazione del conservatore, quanto segue:
- l’analisi delle specificità degli oggetti digitali da conservare (documenti informatici, aggregazioni informatiche, archivio informatico), in relazione alla natura delle attività che l’ente Titolare degli oggetti di conservazione svolge, alle caratteristiche del sistema di gestione informatica dei documenti adottato e al piano di conservazione definito;
- la selezione di uno o piò conservatori che garantiscano la conformità alle regole tecniche espresse dalle Linee Guida AgID e ai requisiti del Regolamento AgID sui criteri per la fornitura dei servizi di conservazione, adottato con Determinazione direttoriale AgID n. 455 del 25 giugno 2021 e modificato
con Determinazione n. 629/2021 del 16 dicembre 2021;
- il rispetto di quanto previsto dal Codice dei beni culturali, nella consapevolezza che gli archivi pubblici sono sottoposti alle funzioni di tutela in capo al Ministero, che le esercita attraverso la Direzione Generale Archivi (Dga), gli Archivi di Stato e le Soprintendenze archivistiche;
- l’eventuale e facoltativa delega, sotto la propria responsabilità, dello svolgimento di alcune proprie attività a uno o più soggetti, che all’interno della struttura organizzativa dell’ente, abbiano specifiche competenze ed esperienze. Tale delega, riportata nel manuale di conservazione dell’ente Titolare, deve individuare le specifiche funzioni e competenze delegate all’interno (si precisa che si sta facendo riferimento ad eventuali deleghe interne e non alla delega delle attività al conservatore;
- la redazione e l’aggiornamento periodico del manuale di conservazione dell’ente in presenza di cambiamenti normativi, organizzativi, procedurali o tecnologici rilevanti.
- eseguire attività di verifica e controllo sull’operato e l’esecuzione delle attività delegate al conservatore e al suo responsabile del servizio;
- ricoprire il ruolo di pubblico ufficiale nei casi necessari (riversamento di formato, attestazione di conformità nella produzione di copie ed estratti).
In merito al punto (ii),in caso di esternalizzazione ad uno o più conservatori, i contratti in essere al 1 gennaio 2022 tra enti pubblici e i conservatori, rimangono validi sino al termine di scadenza prevista, fatta salva la facoltà dell’ente pubblico di verificare il possesso dei requisiti di cui all’Allegato “A” del Regolamento AgID sui criteri per la fornitura dei servizi di conservazione e richiedere ai conservatori di acquisire, entro un congruo termine, uno o più requisiti eventualmente mancanti.
Dopo la scadenza dei contratti predetti, il Regolamento statuisce l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di affidare le attività di conservazione a conservatori, che possiedono i requisiti di qualità, sicurezza e organizzazione indicati dal Regolamento. Gli enti pubblici possono affidare contrattualmente le attività a conservatori iscritti nel “Marketplace dei servizi di conservazione” o in alternativa gli Enti pubblici possono affidare il servizio di conservazione dei documenti informatici a soggetti non iscritti al Marketplace ma in tali casi hanno l’obbligo di trasmettere ad AgID i relativi contratti entro trenta giorni dalla stipula affinché l’Agenzia possa svolgere le attività di verifica dei requisiti generali nonché dei requisiti di qualità, di sicurezza e organizzazione di cui all’Allegato “A” al presente regolamento. L’Agenzia, fatte salve le sanzioni comminabili ai sensi dell’art. 32-bis del Cad, comunica senza indugio l’esito delle verifiche di cui al comma precedente all’amministrazione pubblica interessata che adotterà i provvedimenti conseguenti.
In merito al punto (iii), si sottolinea l’importanza nelle scelte che deve operare il responsabile della conservazione di assicurare la conformità al Codice dei Beni culturali. L’art. 20 del Codice stabilisce che gli archivi non possano essere smembrati, in quanto l’ente deve conservare gli archivi nella loro organicità.
L’art. 19 del Codice dei beni culturali stabilisce che i soprintendenti possono procedere in ogni tempo, con preavviso non inferiore a cinque giorni, fatti salvi i casi di estrema urgenza, ad ispezioni volte ad accertare l’esistenza e lo stato di conservazione o di custodia dei beni culturali.
L’art. 21 comma 1 del Codice stabilisce che sono subordinati ad autorizzazione da parte del Ministero della cultura il trasferimento ad altre persone giuridiche di complessi organici di documentazione di archivi pubblici, mentre il comma 3 prevede che lo spostamento degli archivi correnti dello Stato e degli enti ed istituti pubblici non è soggetto ad autorizzazione ma comporta l’obbligo di comunicazione al Ministero.
Il paragrafo “3.8” delle Linee Guida AgID stabilisce quindi che il trasferimento a un sistema di conservazione di documenti e aggregazioni documentali informatiche appartenenti ad archivi pubblici e privati dichiarati di interesse storico particolarmente importante è assoggettato all’obbligo di comunicazione agli organi competenti in materia di tutela dei beni archivistici (ad esempio le soprintendenze archivistiche nel caso di archivi di enti pubblici non statali) o, nel caso del loro affidamento esterno, alla loro autorizzazione.
In merito al punto (v), il manuale della conservazione dell’ente va redatto ed aggiornato dal suo responsabile della conservazione secondo quando indicato al paragrafo “4.6” delle Linee Guida., al fine di descrivere dettagliatamente l’organizzazione, i soggetti coinvolti e i ruoli svolti dagli stessi, il modello di funzionamento, la descrizione del processo, la descrizione delle architetture e delle infrastrutture utilizzate, le misure di sicurezza adottate e ogni altra informazione utile alla gestione e alla verifica del funzionamento, nel tempo, del sistema di conservazione, fermo restando la competenza del Ministero della Cultura in materia di tutela dei sistemi di conservazione sugli archivi pubblici.
In caso di affidamento del servizio di conservazione ad un conservatore esterno, il Responsabile della conservazione dell’Ente può descrivere nel proprio manuale anche le attività del processo di conservazione affidate al conservatore, in conformità con il contenuto del manuale di conservazione predisposto da quest’ultimo, o rinviare, per le parti di competenza, al manuale del conservatore esterno. Si consiglia il secondo scenario operativo.
Il Manuale della conservazione è per Legge un documento informatico e quindi ai sensi dell’art. 43, comma 3 va conservato digitalmente a norma. Le Pubbliche Amministrazioni sono tenute a redigere, adottare con provvedimento formale e pubblicare il Manuale di conservazione sul proprio sito web istituzionale, in modo che sia chiaramente identificabile all’utenza nell’area “Amministrazione trasparente” prevista dall’art. 9 del D.lgs. n. 33/2013.
In ultimo, in merito al punto (vi), il responsabile della conservazione deve eseguire tutta una serie di verifiche e controlli nei riguardi delle attività svolte dal conservatore e dal suo responsabile della conservazione.
Ad esempio, per framework di controlli si intende definire un piano per:
- analizzare bene tutte le condizioni contrattuali con il conservatore,
- vigilare sulla corretta esecuzione del processo di conservazione,
- vigilare sulla correttezza delle funzionalità con particolare attenzione alle funzionalità sul processo di scarto e sulla conservazione dei fascicoli informatici;
- vigilare sulla verifica quinquennale di leggibilità ed integrità sugli oggetti conservati che deve svolgere il conservatore.
In merito alla corretta esecuzione del processo di conservazione, il responsabile della conservazionedeve verificareche il produttore dei pacchetti di versamento dell’ente, che nelle P.A. è un ruolo svolto dal responsabile della gestione documentale, provveda al corretto trasferimento dei pacchetti di versamento Ppdv al servizio del conservatore verificandone il buon esito mediante la presa visione del rapporto di versamento generato dal conservatore stesso (se il rapporto di versamento Rdv è positivo significa che il pacchetto è stato acquisito e preso in carico senza problemi, quindi scatta l’obbligo contrattuale da parte del conservatore di eseguire il processo di conservazione). Questo framework di controlli deve essere il più automatizzato possibile e si dovrebbe basare sul hash del pacchetto di versamento o in alternativa sugli hash degli oggetti digitali da conservare riportati nel Rdv, confrontandoli con quelli calcolati prima del versamento o in alternativa mediante controlli di quadratura eseguiti su un rapporto o distinta di fine conservazione che facoltativamente vi mette a disposizione il conservatore esterno.
In conclusione, il ruolo e le funzioni del responsabile della conservazione sono cruciali per la garanzia di svolgimento delle attività amministrative e della preservazione nel tempo del valore storico, culturale e giuridico-amministrativo dell’archivio dell’ente; pertanto, è un ruolo apicale che va rispettato, formato nelle competenze multidisciplinari a lui richieste e valorizzato nell’ambito dell’organigramma dell’Ente.